《分布式光伏發(fā)電開發(fā)建設管理辦法》政策解讀
發(fā)布時間：2025-02-23
來源：國務院
近日，國家能源局修訂印發(fā)《分布式光伏發(fā)電開發(fā)建設管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），旨在進一步促進分布式光伏發(fā)電健康可持續(xù)發(fā)展。現就《管理辦法》的修訂背景、指導思想和修訂原則、主要內容等方面進行解讀。
一、《管理辦法》修訂背景
2013年，國家能源局出臺《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》（國能新能〔2013〕433號，以下簡稱《暫行辦法》），明確了分布式光伏發(fā)電有關政策和要求，對行業(yè)快速發(fā)展起到了積極促進作用。《暫行辦法》出臺十多年來，分布式光伏發(fā)電行業(yè)發(fā)展形勢發(fā)生了巨大變化，修訂工作非常必要和迫切。
從規(guī)模體量看。累計裝機方面，2013年底全國累計并網光伏發(fā)電裝機1942萬千瓦，其中分布式310萬千瓦，占比16%。截至2024年底，分布式光伏發(fā)電累計裝機達到3.7億千瓦，是2013年底的121倍，占全部光伏發(fā)電裝機的42%，占全國發(fā)電總裝機的11%。新增裝機方面，2024年分布式光伏發(fā)電新增裝機達1.2億千瓦，占當年新增光伏發(fā)電裝機的43%。發(fā)電量方面，2024年分布式光伏發(fā)電量3462億千瓦時，占光伏發(fā)電量的41%。無論累計裝機、新增裝機或是發(fā)電量，分布式與集中式并舉和等量齊觀的態(tài)勢都很明顯，分布式光伏發(fā)電已經成為能源轉型的重要力量。
從發(fā)展環(huán)境看。光伏組件價格從2013年的5元/瓦左右降至目前的0.7元/瓦左右，包括分布式光伏發(fā)電在內的新能源已全面進入平價無補貼市場化的發(fā)展階段。《暫行辦法》中圍繞財政補貼確立的規(guī)模管理等一系列規(guī)定不再適用，國家層面已逐步建立起可再生能源電力消納責任權重和分布式光伏發(fā)電接入配電網承載力評估等發(fā)展引導機制。《管理辦法》需要對國家和各地一些好的機制、做法制度化，與時俱進完善管理。
從主要矛盾和突出問題看。隨著分布式光伏發(fā)電爆發(fā)式增長，接網消納成為制約發(fā)展的主要矛盾，迫切需要調整管理思路，源網荷儲協同發(fā)力，促進分布式光伏發(fā)電又好又快發(fā)展。在突出問題方面，近年來隨著分布式光伏發(fā)電特別是戶用光伏不斷拓展開發(fā)模式，一些企業(yè)以自然人名義備案、開發(fā)建設，一些項目開發(fā)建設存在侵害農民利益的情況，亟需進行規(guī)范。
二、《管理辦法》修訂的指導思想和原則
《管理辦法》將支持分布式光伏發(fā)展與規(guī)范發(fā)展相結合，該支持的支持，該堅持的堅持。既要促進發(fā)展，解決行業(yè)發(fā)展面臨的接網消納承載力不足等制約問題；又要規(guī)范市場，對發(fā)展中出現的不合理現象給予堅決糾正和嚴格規(guī)范，推動行業(yè)適應新形勢、新變化，切實維護發(fā)用雙方特別是農戶合法權益，促進分布式光伏發(fā)電實現“量”的增長和“質”的提升。
分布式光伏發(fā)電點多、面廣、涉及主體多、利益關系復雜，《管理辦法》修訂工作把握以下四項原則。
一是堅持系統觀念，突出分布式光伏就近就地開發(fā)利用本質要求。分布式光伏發(fā)電與集中式電站的本質區(qū)別就是在用戶側開發(fā)，就近就地消納利用。《管理辦法》從定義、分類、上網模式等各方面堅持分布式光伏發(fā)電這一本質特征和要求，強調項目的自發(fā)自用比例，回歸分布式光伏發(fā)電的“初心”和本源。
二是堅持人民至上，切實保護用戶特別是農戶合法權益。分布式光伏發(fā)電是與用戶聯系最緊密的電源形式。分布式光伏發(fā)電必須在充分尊重用戶意愿、與用戶形成良好互動的前提下才能實現可持續(xù)發(fā)展。《管理辦法》從租賃用戶屋頂、備案、開發(fā)建設和運行等各個環(huán)節(jié)細化要求，切實保障用戶特別是農戶利益，使分布式光伏發(fā)展更多惠及農村農民，賦能鄉(xiāng)村振興。
三是堅持問題導向，突出管理重點。聚焦各方關切的定義、分類、上網模式、接入電網承載力等關鍵點，厘清和糾正行業(yè)出現的新問題，覆蓋從項目規(guī)劃到備案、建設、電網接入、運行管理等分布式光伏發(fā)電開發(fā)建設全流程各環(huán)節(jié)，明確重點管理要求，務求管用有效。
四是堅持差異化管理，增強可操作性。既覆蓋全部分布式光伏發(fā)電形式，又做到邊界清晰，為針對不同類型分布式光伏發(fā)電實施差異化、有針對性的管理奠定基礎，為省級能源主管部門結合實際制定實施細則提供支持。
三、《管理辦法》的主要內容
《管理辦法》包括總則、行業(yè)管理、備案管理、建設管理、電網接入、運行管理以及附則七個章節(jié)，共四十三條，覆蓋了分布式光伏發(fā)電的定義分類和項目全生命周期各階段的管理要求，涵蓋了行業(yè)主管部門、投資主體、電網企業(yè)等各方的職責要求，形成一套橫向到邊、縱向到底的支持性、規(guī)范性管理體系。
（一）什么是分布式光伏發(fā)電。定義方面，突出三個基本特征，即在用戶側開發(fā)、在配電網接入和在配電網系統就近平衡調節(jié)。分類方面，抓住三個要素，即建設場所、接入電壓等級和裝機容量，細分為自然人戶用、非自然人戶用、一般工商業(yè)、大型工商業(yè)四種類型。上網模式方面，明確三種方式，即全額上網、全部自發(fā)自用和自發(fā)自用余電上網，其中自然人戶用、非自然人戶用可選擇三種模式的任一種，一般工商業(yè)可在全部自發(fā)自用和自發(fā)自用余電上網模式中二選一，采用自發(fā)自用余電上網的，年自發(fā)自用電量占發(fā)電量的比例，由各省級能源主管部門結合實際確定，大型工商業(yè)原則上選擇全部自發(fā)自用模式，充分體現差異化管理思路。
（二）行業(yè)怎么管。國家層面，主要統籌考慮分布式光伏發(fā)電發(fā)展需要、推動多場景融合應用，加強行業(yè)全過程監(jiān)測，及時完善行業(yè)政策、規(guī)范標準，構建支持和規(guī)范分布式光伏發(fā)展的整體框架。省級能源主管部門做好多規(guī)銜接，指導地方能源主管部門提出本地區(qū)分布式光伏發(fā)電建設規(guī)模，指導電網企業(yè)做好配套的改造升級與投資計劃等。縣級能源主管部門要做好具體落實工作。分布式光伏發(fā)電開發(fā)中應充分尊重建筑物及其附屬場所所有人意愿，各地不得以特許權經營等方式影響營商環(huán)境。
（三）備案怎么辦。《管理辦法》明確分布式光伏發(fā)電項目實行備案管理，按照“誰投資、誰備案”的原則確定備案主體，備案容量為交流側容量，并細化了備案信息、合并備案、備案變更、建檔立卡等要求，強調不得擅自增加備案文件要求，不得超出辦理時限等。針對近年來“農戶出屋頂、開發(fā)商出資”的分布式光伏項目仍以農戶名義備案，導致企業(yè)與個人權責明顯不對等，存在一定金融風險和安全等隱患，《管理辦法》強調“非自然人投資開發(fā)建設的分布式光伏發(fā)電項目不得以自然人名義備案”，切實維護農戶利益不受侵害。
（四）項目怎么建。《管理辦法》對分布式光伏項目前期準備、協議簽訂、技術要求、手續(xù)辦理和設計施工等環(huán)節(jié)作出了具體要求。項目取得電網企業(yè)并網意見后方可開工建設，應嚴格執(zhí)行設備、建設工程、安全生產等相關管理規(guī)定和標準規(guī)范，確保項目建設質量與安全，并做好驗收工作。
（五）電網怎么接。《管理辦法》明確了對電網企業(yè)的基本要求以及不得從事的行為，提出了并網申請、受理及答復，接入系統設計、受理及答復，投資界面劃分，簽訂并網協議和并網投產等要求。要求電網企業(yè)應當針對不同類型的分布式光伏發(fā)電項目制定差異化接入電網工作制度。特別是在分布式光伏接入電網承載力方面，要求電網企業(yè)應配合省級能源主管部門開展評估，建立配電網可開放容量按季度發(fā)布和預警機制，引導分布式光伏發(fā)電科學合理布局。對電網提出要求的同時，《管理辦法》也對新建項目提出應當滿足“可觀、可測、可調、可控”要求，以提升分布式光伏發(fā)電接入電網承載力和調控能力。
（六）運行怎么規(guī)范。《管理辦法》明確了分布式光伏發(fā)電項目的安全生產、調度運行、模式創(chuàng)新、運維管理、信息管理、消納監(jiān)測、改造升級等方面的要求，形成閉環(huán)管理。模式創(chuàng)新方面，允許項目通過微電網、源網荷儲一體化、虛擬電廠聚合等形式參與調度，大型工商業(yè)分布式光伏發(fā)電項目可與用戶開展專線供電。由于分布式光伏發(fā)電點多面廣、量大分散，且不同地區(qū)的發(fā)展條件與基礎差異較大，《管理辦法》提出各省級能源主管部門可根據本辦法，會同國家能源局派出機構制定適應本省（自治區(qū)、直轄市）實際的實施細則。
四、需要說明的幾個問題
（一）關于項目“新老劃斷”。做好新老政策的銜接和明確“新老劃斷”是行業(yè)比較集中的意見。為此，《管理辦法》在備案部分提出：“非自然人投資開發(fā)建設的分布式光伏發(fā)電項目不得以自然人名義備案，本辦法印發(fā)前已由自然人備案的，可不作備案主體變更，仍按原備案項目類型管理……”，并在附則中進一步明確“本辦法自發(fā)布之日起施行，有效期五年。《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》同時廢止。對于本辦法發(fā)布之日前已備案且于2025年5月1日前并網投產的分布式光伏發(fā)電項目，仍按原有政策執(zhí)行。”，對于在本辦法印發(fā)前已備案項目給予充足的銜接過渡期。
（二）關于大型工商業(yè)分布式光伏發(fā)電上網模式的考慮。考慮到在電力現貨市場連續(xù)運行地區(qū)，電力市場的價格信號能夠引導大型工商業(yè)分布式光伏發(fā)電項目盡可能實現高比例自用，并在電力供應緊張時段余電上網發(fā)揮保供作用，因此《管理辦法》允許電力現貨市場連續(xù)運行地區(qū)的大型工商業(yè)分布式采用自發(fā)自用余電上網模式參與現貨市場。此外，允許大型工商業(yè)分布式光伏在電力用戶負荷發(fā)生較大變化時，將項目調整為集中式光伏電站，給予其更多選擇空間。
（三）關于農光互補、漁光互補以及小型地面電站。農光互補、漁光互補以及小型地面電站通常負荷小、自用電量少，往往采用全額上網的模式，從發(fā)電特性上看，與分布式光伏發(fā)電就近就地開發(fā)利用的基本定位不相符。同時，這類項目用地情況復雜，地方管理方式不統一，存在一定的模糊地帶。基于以上考慮，農光互補、漁光互補以及小型地面電站光伏發(fā)電項目歸于集中式光伏電站管理。對于規(guī)模較小的上述類型項目，各省級能源主管部門在制定年度開發(fā)建設方案和組織開展競爭配置時可結合實際情況優(yōu)先安排，簡化項目備案等相關管理程序，電網企業(yè)配合做好接網工作。
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一、《管理辦法》修訂背景
2013年，國家能源局出臺《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》（國能新能〔2013〕433號，以下簡稱《暫行辦法》），明確了分布式光伏發(fā)電有關政策和要求，對行業(yè)快速發(fā)展起到了積極促進作用。《暫行辦法》出臺十多年來，分布式光伏發(fā)電行業(yè)發(fā)展形勢發(fā)生了巨大變化，修訂工作非常必要和迫切。
從規(guī)模體量看。累計裝機方面，2013年底全國累計并網光伏發(fā)電裝機1942萬千瓦，其中分布式310萬千瓦，占比16%。截至2024年底，分布式光伏發(fā)電累計裝機達到3.7億千瓦，是2013年底的121倍，占全部光伏發(fā)電裝機的42%，占全國發(fā)電總裝機的11%。新增裝機方面，2024年分布式光伏發(fā)電新增裝機達1.2億千瓦，占當年新增光伏發(fā)電裝機的43%。發(fā)電量方面，2024年分布式光伏發(fā)電量3462億千瓦時，占光伏發(fā)電量的41%。無論累計裝機、新增裝機或是發(fā)電量，分布式與集中式并舉和等量齊觀的態(tài)勢都很明顯，分布式光伏發(fā)電已經成為能源轉型的重要力量。
從發(fā)展環(huán)境看。光伏組件價格從2013年的5元/瓦左右降至目前的0.7元/瓦左右，包括分布式光伏發(fā)電在內的新能源已全面進入平價無補貼市場化的發(fā)展階段。《暫行辦法》中圍繞財政補貼確立的規(guī)模管理等一系列規(guī)定不再適用，國家層面已逐步建立起可再生能源電力消納責任權重和分布式光伏發(fā)電接入配電網承載力評估等發(fā)展引導機制。《管理辦法》需要對國家和各地一些好的機制、做法制度化，與時俱進完善管理。
從主要矛盾和突出問題看。隨著分布式光伏發(fā)電爆發(fā)式增長，接網消納成為制約發(fā)展的主要矛盾，迫切需要調整管理思路，源網荷儲協同發(fā)力，促進分布式光伏發(fā)電又好又快發(fā)展。在突出問題方面，近年來隨著分布式光伏發(fā)電特別是戶用光伏不斷拓展開發(fā)模式，一些企業(yè)以自然人名義備案、開發(fā)建設，一些項目開發(fā)建設存在侵害農民利益的情況，亟需進行規(guī)范。
二、《管理辦法》修訂的指導思想和原則
《管理辦法》將支持分布式光伏發(fā)展與規(guī)范發(fā)展相結合，該支持的支持，該堅持的堅持。既要促進發(fā)展，解決行業(yè)發(fā)展面臨的接網消納承載力不足等制約問題；又要規(guī)范市場，對發(fā)展中出現的不合理現象給予堅決糾正和嚴格規(guī)范，推動行業(yè)適應新形勢、新變化，切實維護發(fā)用雙方特別是農戶合法權益，促進分布式光伏發(fā)電實現“量”的增長和“質”的提升。
分布式光伏發(fā)電點多、面廣、涉及主體多、利益關系復雜，《管理辦法》修訂工作把握以下四項原則。
一是堅持系統觀念，突出分布式光伏就近就地開發(fā)利用本質要求。分布式光伏發(fā)電與集中式電站的本質區(qū)別就是在用戶側開發(fā)，就近就地消納利用。《管理辦法》從定義、分類、上網模式等各方面堅持分布式光伏發(fā)電這一本質特征和要求，強調項目的自發(fā)自用比例，回歸分布式光伏發(fā)電的“初心”和本源。
二是堅持人民至上，切實保護用戶特別是農戶合法權益。分布式光伏發(fā)電是與用戶聯系最緊密的電源形式。分布式光伏發(fā)電必須在充分尊重用戶意愿、與用戶形成良好互動的前提下才能實現可持續(xù)發(fā)展。《管理辦法》從租賃用戶屋頂、備案、開發(fā)建設和運行等各個環(huán)節(jié)細化要求，切實保障用戶特別是農戶利益，使分布式光伏發(fā)展更多惠及農村農民，賦能鄉(xiāng)村振興。
三是堅持問題導向，突出管理重點。聚焦各方關切的定義、分類、上網模式、接入電網承載力等關鍵點，厘清和糾正行業(yè)出現的新問題，覆蓋從項目規(guī)劃到備案、建設、電網接入、運行管理等分布式光伏發(fā)電開發(fā)建設全流程各環(huán)節(jié)，明確重點管理要求，務求管用有效。
四是堅持差異化管理，增強可操作性。既覆蓋全部分布式光伏發(fā)電形式，又做到邊界清晰，為針對不同類型分布式光伏發(fā)電實施差異化、有針對性的管理奠定基礎，為省級能源主管部門結合實際制定實施細則提供支持。
三、《管理辦法》的主要內容
《管理辦法》包括總則、行業(yè)管理、備案管理、建設管理、電網接入、運行管理以及附則七個章節(jié)，共四十三條，覆蓋了分布式光伏發(fā)電的定義分類和項目全生命周期各階段的管理要求，涵蓋了行業(yè)主管部門、投資主體、電網企業(yè)等各方的職責要求，形成一套橫向到邊、縱向到底的支持性、規(guī)范性管理體系。
（一）什么是分布式光伏發(fā)電。定義方面，突出三個基本特征，即在用戶側開發(fā)、在配電網接入和在配電網系統就近平衡調節(jié)。分類方面，抓住三個要素，即建設場所、接入電壓等級和裝機容量，細分為自然人戶用、非自然人戶用、一般工商業(yè)、大型工商業(yè)四種類型。上網模式方面，明確三種方式，即全額上網、全部自發(fā)自用和自發(fā)自用余電上網，其中自然人戶用、非自然人戶用可選擇三種模式的任一種，一般工商業(yè)可在全部自發(fā)自用和自發(fā)自用余電上網模式中二選一，采用自發(fā)自用余電上網的，年自發(fā)自用電量占發(fā)電量的比例，由各省級能源主管部門結合實際確定，大型工商業(yè)原則上選擇全部自發(fā)自用模式，充分體現差異化管理思路。
（二）行業(yè)怎么管。國家層面，主要統籌考慮分布式光伏發(fā)電發(fā)展需要、推動多場景融合應用，加強行業(yè)全過程監(jiān)測，及時完善行業(yè)政策、規(guī)范標準，構建支持和規(guī)范分布式光伏發(fā)展的整體框架。省級能源主管部門做好多規(guī)銜接，指導地方能源主管部門提出本地區(qū)分布式光伏發(fā)電建設規(guī)模，指導電網企業(yè)做好配套的改造升級與投資計劃等。縣級能源主管部門要做好具體落實工作。分布式光伏發(fā)電開發(fā)中應充分尊重建筑物及其附屬場所所有人意愿，各地不得以特許權經營等方式影響營商環(huán)境。
（三）備案怎么辦。《管理辦法》明確分布式光伏發(fā)電項目實行備案管理，按照“誰投資、誰備案”的原則確定備案主體，備案容量為交流側容量，并細化了備案信息、合并備案、備案變更、建檔立卡等要求，強調不得擅自增加備案文件要求，不得超出辦理時限等。針對近年來“農戶出屋頂、開發(fā)商出資”的分布式光伏項目仍以農戶名義備案，導致企業(yè)與個人權責明顯不對等，存在一定金融風險和安全等隱患，《管理辦法》強調“非自然人投資開發(fā)建設的分布式光伏發(fā)電項目不得以自然人名義備案”，切實維護農戶利益不受侵害。
（四）項目怎么建。《管理辦法》對分布式光伏項目前期準備、協議簽訂、技術要求、手續(xù)辦理和設計施工等環(huán)節(jié)作出了具體要求。項目取得電網企業(yè)并網意見后方可開工建設，應嚴格執(zhí)行設備、建設工程、安全生產等相關管理規(guī)定和標準規(guī)范，確保項目建設質量與安全，并做好驗收工作。
（五）電網怎么接。《管理辦法》明確了對電網企業(yè)的基本要求以及不得從事的行為，提出了并網申請、受理及答復，接入系統設計、受理及答復，投資界面劃分，簽訂并網協議和并網投產等要求。要求電網企業(yè)應當針對不同類型的分布式光伏發(fā)電項目制定差異化接入電網工作制度。特別是在分布式光伏接入電網承載力方面，要求電網企業(yè)應配合省級能源主管部門開展評估，建立配電網可開放容量按季度發(fā)布和預警機制，引導分布式光伏發(fā)電科學合理布局。對電網提出要求的同時，《管理辦法》也對新建項目提出應當滿足“可觀、可測、可調、可控”要求，以提升分布式光伏發(fā)電接入電網承載力和調控能力。
（六）運行怎么規(guī)范。《管理辦法》明確了分布式光伏發(fā)電項目的安全生產、調度運行、模式創(chuàng)新、運維管理、信息管理、消納監(jiān)測、改造升級等方面的要求，形成閉環(huán)管理。模式創(chuàng)新方面，允許項目通過微電網、源網荷儲一體化、虛擬電廠聚合等形式參與調度，大型工商業(yè)分布式光伏發(fā)電項目可與用戶開展專線供電。由于分布式光伏發(fā)電點多面廣、量大分散，且不同地區(qū)的發(fā)展條件與基礎差異較大，《管理辦法》提出各省級能源主管部門可根據本辦法，會同國家能源局派出機構制定適應本省（自治區(qū)、直轄市）實際的實施細則。
四、需要說明的幾個問題
（一）關于項目“新老劃斷”。做好新老政策的銜接和明確“新老劃斷”是行業(yè)比較集中的意見。為此，《管理辦法》在備案部分提出：“非自然人投資開發(fā)建設的分布式光伏發(fā)電項目不得以自然人名義備案，本辦法印發(fā)前已由自然人備案的，可不作備案主體變更，仍按原備案項目類型管理……”，并在附則中進一步明確“本辦法自發(fā)布之日起施行，有效期五年。《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》同時廢止。對于本辦法發(fā)布之日前已備案且于2025年5月1日前并網投產的分布式光伏發(fā)電項目，仍按原有政策執(zhí)行。”，對于在本辦法印發(fā)前已備案項目給予充足的銜接過渡期。
（二）關于大型工商業(yè)分布式光伏發(fā)電上網模式的考慮。考慮到在電力現貨市場連續(xù)運行地區(qū)，電力市場的價格信號能夠引導大型工商業(yè)分布式光伏發(fā)電項目盡可能實現高比例自用，并在電力供應緊張時段余電上網發(fā)揮保供作用，因此《管理辦法》允許電力現貨市場連續(xù)運行地區(qū)的大型工商業(yè)分布式采用自發(fā)自用余電上網模式參與現貨市場。此外，允許大型工商業(yè)分布式光伏在電力用戶負荷發(fā)生較大變化時，將項目調整為集中式光伏電站，給予其更多選擇空間。
（三）關于農光互補、漁光互補以及小型地面電站。農光互補、漁光互補以及小型地面電站通常負荷小、自用電量少，往往采用全額上網的模式，從發(fā)電特性上看，與分布式光伏發(fā)電就近就地開發(fā)利用的基本定位不相符。同時，這類項目用地情況復雜，地方管理方式不統一，存在一定的模糊地帶。基于以上考慮，農光互補、漁光互補以及小型地面電站光伏發(fā)電項目歸于集中式光伏電站管理。對于規(guī)模較小的上述類型項目，各省級能源主管部門在制定年度開發(fā)建設方案和組織開展競爭配置時可結合實際情況優(yōu)先安排，簡化項目備案等相關管理程序，電網企業(yè)配合做好接網工作。
